RECURSO Nº 437/1997  

LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA REGIÓN DE MURCIA

SECCIÓN PRIMERA

Compuesta por los Iltmos. Sres.:

D. José Abellán Murcia

            Presidente

D. Joaquín Moreno Grau

D. José A. López Pellicer

            Magistrados

Ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

La siguiente

SENTENCIA NÚM. 712/2000

En Murcia, a veintinueve de septiembre de dos mil.    

En el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO nº 437/1997, tramitado por las normas de PROCEDIMIENTO ORDINARIO, en cuantía indeterminada y referido a:

Parte demandante:

            ASOCIACIÓN DE NATURALISTAS DEL SURESTE (ANSE), representada por el Procurador Don Lorenzo Maestre Zapata y dirigida por el Letrado Don Diego de Ramón Hernández.

Parte demandada:

LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA, Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, representada y dirigida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Parte codemandada:

            EL EXCMO. AYUNTAMIENTO DE CARTAGENA, representado por el Procurador Don Juan Tomás Muñoz Sánchez y dirigido por el Letrado Don Andrés Cegarra Páez.

Parte codemandada:

            INMOBILIARIA ALTONIA S.L. y otros, representados por el Procurador Don Guillermo Martínez Torres y dirigido por el Letrado Don Juan G. Mousce.

Acto administrativo impugnado:

            La Orden de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de 2 de agosto de 1996, por la que se aprueba definitivamente la modificación nº 55 del Plan General de Ordenación Urbana de Cartagena, en “Lo Poyo”, clasificando la totalidad de los terrenos como suelo urbanizable no programado; y el acuerdo de Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de 24 de enero de 1997, que desestima los recursos administrativos interpuestos frente a la citada Orden, que confirma.

Pretensión deducida en la demanda:

            Que los actos impugnados sean anulados, por no ser conformes a Derecho.

            Siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. José Antonio López Pellicer, quien expresa el parecer de la Sala.

I.- ANTECEDENTES DE HECHO.

PRIMERO.- El escrito de interposición del recurso contencioso administrativo se presentó el día 19 de  febrero de 1997, y admitido a trámite, y previa su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia, reclamación y recepción del expediente, la parte demandante formalizó su demanda deduciendo la pretensión a que antes se ha hecho referencia.

SEGUNDO.- La parte demandada, así como el Ayuntamiento de cartagena y la entidad Inmobiliaria Altonia, S.L., se han opuesto, pidiendo la desestimación del recurso, por considerar que los actos impugnados son conformes a Derecho.

TERCERO.- Ha habido recibimiento del proceso a prueba. La votación y fallo tuvo lugar el día 19 de septiembre de 2000.

II.- FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- La parte actora fundamenta en la demanda su prtensión de nulidad de los actos impugnados en una serie de alegaciones de forma y de fondo que, en líneas generales, se refieren: a) las primeras –alegaciones sobre aspectos formales de la actuación administrativa objeto de revisión- al incumplimiento de determinados preceptos legales y reglamentarios (básicamente de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y del reglamento de Planeamiento Urbanístico, artículos 32, 125 y otros) que invalidadn, a su juicio, por defectos en la tramitación del procedimiento y aprobación de los actos impugnados por falta de determinados informes (entre ellos de Evaluación de Impacto Ambiental), insuficiencia de la memoria justificativa de la modificación del P.G.O.U acordada, y alteración de la clasificación del suelo urbanizable programado a no programado sin nuevo trámite de información pública, fundamentalmente; y B) en cuanto al fondo, el incumplimiento de la Ley autonómica 4/1992, de 30 de julio, en cuanto afecta al “espacio protegido” del Saladar de Lo Poyo; así como de normas internacionales (convenio de Ramsar de 2 de febrero de 1971, ratificado por España y publicado en BOE nº 19, de 20 de agosto de 1982, y Enmienda de 3 de diciembre de 1982, sobre humedales de importancia internacional, especialmente con hábitat de aves acuáticas) y Directivas europeas, entre ellas la 85/337/CEE, que obliga a una evaluación de la repercusión sobre el medio ambiente.

            La Administración demandada, por su parte, alega básicamente falta de fundamentación de la demanda, dada su vaguedad e imprecisión (al no aducirse infracción de preceptos concretos de las citadas normas internacionales y europeas); asimismo, que la Ley autonómica 1/1995, de 8 de marzo, sobre medio ambiente, no es aplicable conforme a su Disposición Transitoria 6ª, al haberse iniciado los trámites para la aprobación de la modificación del PGOU impugnado antes de la entrada en vigor de la misma; la discrecionalidad inherente al ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico y, respecto a la modificación acordada definitivamente, que no tiene carácter sustancial, pues no afecta –se dice- en absoluto a las determinaciones sobre clasificación o calificación del suelo y que se requiere de un programa de actuación urbanística.

            El Ayuntamiento de Cartagena se adhiere a las alegaciones de la Administración autonómica, y la Inmobiliaria Altonia, S.L. manifiesta asimismo su oposición a todas y cada una de las alegaciones de la recurrente, mediante una serie de consideraciones jurídicas que tratan de desvirtuar tanto los aspectos de forma como los de fondo en aquéllas contenidos y que sustancialmente coinciden con la misma.

            SEGUNDO.- El enjuiciamiento de la cuestión planteada en las actuaciones, respecto a la legalidad de la actuación administrativa objeto del presente recurso, ha de hacerse a partir de las consideraciones que, a seguido, se hacen:

1.- Por lo pronto, en lo que se refierre a la alegación que hace la recurrente sobre el alcance de la modificación aprobada definitivamente por la Administración autonómica, que rectifica y clasifica como suelo urbanizable no programado la totalidad de los terrenos de “Lo Poyo”, hay que considerar que ni por su ámbito superificial, en total 469 Has, ni por hallarse situadas dentro de sus límites el paraje protegido del Saladar, que ha de ser objeto por ello de especial tutela medioambiental, cabe calificar la modificación acordada como una alteración o cambio aislado en la clasificación del suelo (que es el supuesto de modificación propiamente dicha que contempla el artículo 154.4 del reglamento de Planeamiento Urbanístico): se trata de una modificación que afecta a un elemento esencial del suelo objeto de reclasificación y que cabe considerar por ello como una alteración sustancial, capaz de generar en razón de su específica funcionalidad y trascendencia no solo un nuevo pronunciamiento municipal sino también y previamente a ello una nueva información pública, conforme a lo que establece la Ley del Suelo (artículo 49.1 del Texto Refundido de 9.4.1976) y su Reglamento de Planeamiento (artículo 161.1).

            Es por ello por lo que, al haberse variado la clasificación de la categoría o tipo de suelo (que la Administración Autonómica justifica, al establecer directamente la de urbanizable no programado, en lugar de la de programado, acordada por el Ayuntamiento, ante la falta o ausencia de una programación de actuaciones y justificación de compromisos y estudios económico-financieros para su ejecución), se ha incumplido la exigencia del principio del “contrarius actus”, que imponía ,e  impone, el cumplimiento de los mismos trámites que hubo necesidad de seguir para el ejercicio de la potestad variandi ejercitada por la Administración desde el ámbito administrativo local, esto es, que la modificación se someta a información pública, previamente a la nueva aprobación provisional local y definitiva autonómica. Exigencias procedimentales que, dado el ámbito de la discrecionalidad con que –a diferencia de lo que suece con el suelo urbano- la Administración actúa respecto del suelo urbanizable, justifica y determina la trascendencia que la información pública tiene para que, de nuevo los ciudadanos puedan expresar en ejercicio de su derecho de participación en el proceso de la ordenación urbanística, y cuya información pública puede tener virtualidad para influir en la toma de decisiones administrativas teñidas de amplia discrecionalidad respecto de la clasificación o reclasificación del suelo urbanizable, mayor a medida que la ordenación urbanística general viene menos predeterminada legalmente, y cuya discrecionalidad adminsitrativa se intensifica por ende respecto de la categoría de suelo no programado.

2.- Tampoco cabe desconocer la especial trascendencia que la tutela ambiental tiene respecto a la actuación administrativa de que se trata. En efecto, en el ámbito de ésta se decide, al clasificar como suelo urbanbanizable (no programado9 los terrenos de “Lo Poyo”, la habilitación de nuevos desarrollos urbanísticos en situación de colindancia con un área de protección que, como “paraje protegido”, se halla situada entre el nuevo suelo urbanizable y el Mar Menor, por cuanto que la Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación Territorial de la Región de Murcia, así la declara para el “Saladar de Lo Poyo” (disposición adicional 3ª, Dos,3, y Anexo, para los paisajes protegidos de los espacios abiertos e islas del Mar Menor, c); y la Ley 1/1995, de 8 de marzo, de Protección del Medio Ambiente de la Región, establece el deber de someter a evaluación de impacto ambiental los planes generales municipales de ordenación urbana, así como las modificaciones que reduzcan la superficie de suelo no urbanizable  (artículo 20.1), conteniendo en la Ley estatal 4/1989, de 27 de marzo, que incluye los paisajes protegidos entre los “espacios naturales protegidos” (artículo 12.d), y establece que cuando de las informaciones obtenidas por la Administración competente se dedujera la existencia de una zona bien conservada, amenazada por un factor de perturbación  que potencialmente pudiera alterar tal estado, se establecerá un régimen de protección preventiva, que incluye los deberes que esta Ley estatal establece  en su art´ciulo 24 (precepto que tiene carácter básico, conforme a la disp. Adicional 5ª de la misma Ley 4/1989); así como que en otra norma básica, contenida esta en la disp.adicional 2ª de esta ley estatal, que trasnpone la Directiva  85/337/CEE, se amplía la lista de actividades sometidas a evaluación de impacto ambiental contenida en el Anexo I del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, con la inclusión en la misma de las transformaciones de uso del suelo que impliquen eliminación de la cubierta vegetal arbustiva o arbórea y supongan riesgo potencial para las infraestructuras de interés general de la Nación y, en todo caso, cuando dichas transformaciones afecten a superficies superiores a 100 hectáreas.

Del juego combinado de esta normativa estatal básica y de la autonómica contenida en la Ley 171995, a que se ha hecho refrencia, cabe deducir así pues la exigencia de someter a Evaluación de Impacto Ambiental (A.I.A.) la modificación nº 55 del P.G.O.U. de Cartagena, de modo previo a la aprobación de la misma; sin que sea aceptable por ello la alegación que la Administración demandada hace para mantener la improcedencia de la E.I.A. (por considerar que, conforme a la disposición transitoria 6ª de la Ley autonómica 1/1995, no era exigible esta evaluación, al haberse iniciadolos trámites para la aprobación de la reforma del P.G.O.U. antes de la entrada en vigor de esta Ley), no sólo porque esta dispoción transitoria se refiere a los “procedimientos de autorización ambiental”, que no es el caso que aquí se trata –de aprobación del planeamiento-, sino asimismo por cuanto que de la citada normativa básica estatal, en conexión con la normativa comunitaria europea de 1985 citada, que transpone a nuestro ordenamiento jurídico interno, resulta también la procedencia de una Evaluación de Impacto Ambiental, al afectar la modificación nº 55 del P.G.O.U., que implica reclasificar como suelo urbanizable terrenos antes de la modificación clasificados como no urbanizables, una superficie legalmente superior a la legalmente establecida y que además, pudiera perturbar el estado del llamado “Saladar de Lo Poyo”, en su condición legal de paraje  protegido.

TERCERO.- La fundamentación que antecede es suficiente para concluir en la procedencia de anular los actos impuganados, para que, previa evaluación del impacto ambiental de la zona que permita la protección efectiva, respecto de la proyectada finalidad de la urbanización, de los recursos y valores medioambientales existentes dentro del ámbito de la modificación del P.G.O.U. de Cartagena; así como de nuevo a trámite de información pública, en razón del carácter esencial de la modificación, antes de someterse, en su caso, a la aprobación provisional del Ayuntamiento y definitiva de la Administración autonómica, en la forma legalmente establecida.

CUARTO.- No se aprecian circunstancias suficientes a los efectos de la imposición de costas prevista en la Ley reguladora de esta Jurisdicción.

En atención a todo lo expuesto y por la Autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación española,

FALLAMOS

Estimar el recurso contencioso – administrativo nº 437/1997, interpuesto por la Asociación de Naturalistas del Sureste (ANSE), frente a la Orden de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de 2 de agosto de 1996, por la que se aprueba definitivamente la modificación nº 55 del Plan General de Ordenación Urbana de Cartagena, en “Lo Poyo”, clasificando la totalidad de los terrenos situados en su ámbito como suelo urbanizable no programado; y el acuerdo de Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de 24 de enero de 1997, que desetima los recursos administrativos interpuestos frente a la ciytada Orden, que confirma, y anular estos actos administrativos, por no ser conformes a Derecho; sin costas.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes a las que se les hará saber que no es firme y contra la misma se puede interponer recurso de casación para ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, y a preparar ante esta Sala sentenciadora en el plazo de diez días a contar desde el siguiente a su notificación.

Así por nuestra sentencia, de la que se llevará certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.